1总则

　　1.1编制目的

　　为建立健全本市地下空间的应急机制，提高地下空间安全管理水平和抗风险能力，有效预防和及时处置本市地下空间突发事件，规范应急处置程序，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，编制本预案。

　　1.2编制依据

　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《上海市实施＜中华人民共和国突发事件应对法＞办法》、《上海市民防条例》、《中共上海市委、上海市人民政府、上海警备区关于进一步加强本市民防工作的若干意见》、《上海市地下空间安全使用管理办法》、《上海市突发公共事件总体应急预案》等。

　　1.3适用范围

　　本预案适用于本市地下空间内发生各类突发事件的防范和处置。

　　本预案所称的地下空间，是指本市行政区域内位于设计相对标高±0.00米以下的空间场所，主要包括民防工程、普通地下室和轨道交通地下车站等。其中，轨道交通车站的突发事件防范和处置按照《上海市处置城市轨道交通运营事故应急预案》（沪府办〔2011〕27号）执行。

　　1.4分级标准

　　地下空间突发事件不单独设立分级标准，具体的分级标准参照防汛、火灾等相关市级专项预案和部门预案执行。

　　1.5工作原则

　　以人为本、预防为主，统一领导、分级负责，落实责任、加强监管，资源整合、协同应对。

　　1.6预案体系

　　1.6.1本市的地下空间突发事件应急预案体系，由《上海市地下空间突发事件应急预案》（以下简称《市地下空间预案》）、区县地下空间突发事件应急预案和基层具体处置预案（规程）等组成。

　　1.6.2《市地下空间预案》定位为市级基层应急单元预案，是应对和处置本市地下空间突发事件的程序规范和行动指南，是指导区县政府、地下空间管理和使用单位编制相应预案和处置规程的主要依据之一。

　　1.6.3区县地下空间突发事件应急预案由各区县政府编制，适用于本辖区地下空间，重点明确各区县有关部门的职责、信息报告流程、应急响应和处置措施等。该预案由各区县政府报市民防办备案。

　　1.6.4基层具体处置预案（规程）由各地下空间的管理和使用单位负责编制，重点明确即时处置流程、人员设备部署、组织联络要素、协同保障方案等。基层具体处置预案（规程）应当报所在区县民防办备案。

　　2总体评估

　　上海的地下空间较大规模开发利用始于20世纪60年代的人防工程建设。20世纪90年代以来，随着中心城大规模的旧城改造和新区建设，特别是轨道交通建设的大力推进，本市的地下空间开发已形成一定规模。截至最新统计，全市已建成地下工程共31037个，总建筑面积约5699万平方米。其中，已用工程建筑面积为5114万平方米，占总量的89.8%。

　　由于地下空间的特殊性，各类突发事件都可能在地下空间发生，并对人民生命财产造成较大损失。特别是台风暴雨等自然灾害以及火灾、危险化学品等事故的发生概率较高，影响和损失较大。如2005年“麦莎”台风，共造成包括地下车库、地下立交、小区地下设施、地铁等78处地下设施积水，直接经济损失达1亿多元。2007至2012年，本市地下空间火灾共发生38起，虽无人员伤亡，但造成较大的经济损失。

　　3组织体系

　　3.1领导机构

　　《上海市突发公共事件总体应急预案》明确，本市突发事件应急管理工作由市委、市政府统一领导；市政府是本市突发事件应急管理的行政领导机构；市应急委决定和部署本市突发事件应急管理，其日常事务由市应急办负责。

　　为加强地下空间的综合管理，2006年，建立了上海市地下空间管理联席会议（以下简称“市联席会议”），负责推进地下空间综合管理，统筹考虑地下空间的规划、建设和使用安全管理等工作，其办公室设在市民防办。市联席会议由市政府分管副秘书长任召集人，市民防办、市发展改革委、市经济信息化委、市建设交通委、市公安局、市消防局、市水务局、市规划国土资源局、市工商局、市住房保障房屋管理局、市交通港口局、市安全监管局、市政府法制办、市质量技监局、市绿化市容局、市卫生局、申通集团等部门和单位的负责人参加。

　　市联席会议的主要职责是：

　　（1）负责地下空间应急管理工作的统一指导和综合管理。

　　（2）审议地下空间安全管理的政策规定，协调推进本市地下空间安全管理执法监督工作。

　　（3）组织协调本市地下空间突发事件应急处置相关事项。

　　（4）向市应急委报告本市地下空间突发事件应急处置工作情况，并提出意见和建议。

　　（5）承担市政府、市应急委交办的其他事项。

　　3.2应急联动机构

　　市应急联动中心设在市公安局，作为本市突发事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台，履行应急联动处置较大和一般突发事件、组织联动单位对特大或重大突发事件进行先期处置等职能。

　　3.3主要单位及职责

　　3.3.1市联席会议办公室(市民防办)。负责协调、推进本市地下空间应急体系建设，承担信息报告，监督检查等职责；负责编制和修订市地下空间应急预案，组织、指导、审核各有关部门和单位的地下空间应急预案编制；组织和协调本市地下空间应急演练、宣传培训等方面工作；加强智力储备和专家库建设，为地下空间突发事件应急处置提供支持；指导有关部门和单位实施人员疏散等。

　　3.3.2各市级应急预案责任单位。在各自职责范围内，根据相关预案对地下空间突发事件实施应急处置，特别是公安、消防、防汛、安全监管、建设交通等部门要针对地下空间突发事件的特殊性，强化应急处置相关工作。

　　3.3.3区县政府。对辖区内的地下空间突发事件实施属地管理。各区县政府可参照市地下空间管理联席会议模式，建立本区域的地下空间应急管理机制，统一领导地下空间突发事件应急管理工作。

　　3.3.4地下空间管理和使用单位。及时报告事件情况，对地下空间突发事件实施即时处置，组织人员开展自救互救；提供应急处置需要的信息资料和人力物力资源，参与和保障应急处置行动。

　　3.4市应急处置指挥部及现场指挥部

　　一旦在地下空间内发生特别重大、重大突发事件，根据防汛、生产安全、火灾事故等其他市级专项预案和部门预案，视情开设市应急处置指挥部及现场指挥部。市联席会议办公室及其成员单位根据需要参与、配合和保障突发事件应急处置工作。

　　3.5专家机构

　　市联席会议办公室负责建立处置地下空间突发事件的专业人才库，组织聘请有关专家组成专家组，为地下空间应急管理提供决策建议。在地下空间突发事件发生后，参与地下空间突发事件的应急处置工作。

　　4应急处置

　　4.1信息报告与通报

　　4.1.1一旦发生地下空间突发事件，有关部门、单位和人员应当立即通过“110”电话向市应急联动中心报告，或通过其它方式向所在地区县政府、市联席会议办公室及其他有关部门报告。

　　4.1.2地下空间发生重大等级以上突发事件的，所在地区县政府、市联席会议办公室、市应急联动中心在按照预案组织应急处置的同时，必须在1小时内分别向市委、市政府值班室口头报告，在2小时内分别向市委、市政府值班室书面报告。发生特别重大突发事件或特殊情况的，必须立即报告。

　　4.2先期处置

　　4.2.1地下空间管理和使用单位负有即时处置的第一责任。突发事件发生后，要立即启动本单位的应急处置程序，在第一时间展开处置行动。

　　4.2.2市联席会议办公室（市民防办）协同市应急联动中心调度协调各方资源和力量，采取必要措施，对地下空间突发事件实施先期处置，研判和确定事件等级，并上报现场动态信息。

　　4.2.3事发地区县政府要根据职责权限，启动相关预案，及时组织群众开展自救互救，控制事态并向上级报告。

　　4.2.4当突发事件的态势或次生灾害不能得到有效控制时，由市联席会议办公室（市民防办）会同市应急联动中心、相关应急管理工作机构及时报市政府，提出根据预案启动相应等级应急响应的建议。

　　4.3应急响应

　　4.3.1分级响应

　　4.3.1.1本市地下空间突发事件应急响应分为四级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级，分别对应特别重大、重大、较大和一般地下空间突发事件。

　　（1）Ⅲ、Ⅳ级应急响应。发生较大和一般突发事件，启动Ⅲ级或Ⅳ级应急响应，由市应急联动中心会同市联席会议办公室（市民防办）、事发地区县政府及相关单位联动相关力量和资源实施应急处置。

　　（2）Ⅰ、Ⅱ级应急响应。发生特别重大或重大突发事件，启动Ⅰ、Ⅱ级应急响应，在市委、市政府的领导下，由开设的市应急处置指挥部调度全市应急力量和资源，统一实施处置，各有关部门、区县和单位密切配合。未开设市应急处置指挥部的，参照Ⅲ、Ⅳ级应急响应机制执行。

　　4.3.1.2响应等级的确定与调整

　　地下空间突发事件响应等级，应当根据实际情况确定，一般由低向高递升，出现紧急情况和严重态势时可直接提高响应等级。地下空间突发事件发生在重要地段、重大节假日、重大活动和重要会议期间，其应急响应等级视情相应提高。

　　4.3.2市联席会议办公室（市民防办）的响应措施

　　（1）及时向市委、市政府报告事件基本情况、事态发展和救援进展情况。

　　（2）开通与相关救援指挥机构、现场指挥部的通信联系，随时掌握事态的发展情况。

　　（3）必要时，派出民防专业救援力量赶赴现场，参与、指导应急救援。

　　（4）组织相关专家为现场应急处置提供技术支持。

　　（5）向相关部门通报应急处置情况。

　　（6）协调落实其他有关事项。

　　4.3.3其他部门响应措施

　　发生重、特大地下空间突发事件时，市联席会议成员单位或有关的部门和单位在市应急处置指挥部统一指挥下，根据相关市级专项预案或部门应急预案，组织力量和资源实施应急处置，开展应急响应行动，并及时报告应急处置情况。

　　4.4应急指挥与协调

　　4.4.1为有效应对地下空间突发事件，根据相关法律法规的规定，市应急处置指挥部可采取以下应急处置措施：

　　（1）制定并组织实施抢险救灾方案，防止引发次生、衍生事件。

　　（2）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，以及采取其他救助措施。

　　（3）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。

　　（4）组织协调有关部门负责人、专家和应急队伍参与应急处置。协调有关部门和单位调度各方应急资源，提供应急保障。

　　（5）部署做好维护现场治安秩序和当地社会稳定工作。

　　（6）及时向市应急委报告应急处置工作进展情况。

　　（7）研究处理其他重大事项。

　　4.4.2本市发生一般、较大地下空间突发事件，由市应急联动中心和市联席会议办公室（市民防办）协调、指挥有关部门和单位按照相关预案和处置规程，开展应急救援行动。

　　4.5信息发布

　　本市地下空间突发事件信息的发布，遵循“统一、准确和及时”的原则。

　　市应急处置指挥部或市联席会议办公室（市民防办）要及时向市政府新闻办通报情况，由市政府新闻办会同相关部门搞好信息发布，并做好现场媒体活动协调和管理。

　　4.6应急结束

　　4.6.1现场处置任务完成后，现场指挥部向市应急处置指挥部上报现场处置情况，经市应急处置指挥部同意后，宣布现场处置结束，组织应急救援队伍撤离现场。

　　4.6.2地下空间突发事件应急处置结束或者相关危险因素消除后，由负责决定、发布或执行的相应机构宣布解除应急状态，转入常态管理。

　　5后期处置

　　5.1善后处置

　　5.1.1事发地下空间管理和使用单位负责响应行动结束后的现场清理。如发现事故造成的电力、供水、燃气、通信中断及环境污染等，要立即通知供电、供水、供气、通信和环保等部门组织抢修。

　　5.1.2相关主管部门、事发地区县政府要迅速采取措施，妥善安置和慰问受害及受影响人员，组织实施救济救助，保证社会稳定，尽快恢复正常秩序。市民政局等有关部门予以协助。

　　5.2调查评估

　　市联席会议办公室（市民防办）要会同相关应急管理工作机构、事发地区县政府对突发事件的起因、性质、影响、责任、灾害损失情况、重建能力等进行调查评估，制定切实可行的恢复重建计划，并及时向市政府报告有关情况。

　　5.3保险与救助

　　5.3.1保险监管机构要督促相关保险公司及时做好有关保险理赔和给付工作。

　　5.3.2民政等部门要对在地下空间突发事件的应急救援行动中伤亡的人员及时给予抚恤、补助。

　　6应急保障

　　6.1队伍保障

　　公安（消防）、民防、医疗卫生、建设交通、防汛、环保及水、电、气等抢险救援队伍是本市地下空间突发事件应急处置的专业队伍。区县政府、市有关部门和单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，提高装备水平，增强应急能力。

　　6.2通信保障

　　市通信管理局负责组织协调各基础电信运营企业对地下空间突发事件应急处置提供通信保障。

　　6.3物资保障

　　6.3.1本市建立应急救援设施、设备、救治药品和医疗器械等储备制度，储备必要的应急物资，满足各类突发事件的需要。

　　6.3.2市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、各区县政府及有关部门、单位要根据“分级管理”的原则和各自职责，负责组织协调相关应急物资的储备、调度和生产。

　　6.4经费保障

　　6.4.1地下空间突发事件应急管理所需日常工作经费，按照“分级负担”的原则，由市和区县民防办报请同级财政列入年度预算。

　　6.4.2地下空间突发事件应急处置所需经费由同级财政按有关预案和规定予以安排。

　　6.5科技保障

　　有关部门和科研单位要积极开展地下空间公共安全的科学研究；加大地下空间公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入力度，不断改进技术装备，建立健全地下空间公共安全应急技术平台，提高地下空间公共安全科技水平；注重发挥企业在地下空间公共安全领域的研发作用。

　　7监督管理

　　7.1宣传教育

　　市联席会议办公室（市民防办）要会同有关部门加强地下空间安全使用和事故预防、避险、避灾、自救、互救常识的宣传。各区县政府要结合实际，负责本地区地下空间安全使用的宣传教育。地下空间使用单位要提高安全意识，与社区建立互动宣传机制。新闻媒体要依法开展相关宣传报道。

　　7.2培训

　　7.2.1市联席会议办公室（民防办）、各区县政府要对地下空间突发事件应急处置相关人员开展应急管理和组织指挥的培训，掌握相关知识和技能。

　　7.2.2各市级预案责任单位、地下空间管理和使用单位要加强对本单位应急处置队伍和人员处置地下空间突发事件的专业培训。

　　7.3演练

　　市联席会议办公室（市民防办）根据“平战结合”的原则，建立演练机制，定期组织、协调地下空间应急救援演练。演练要做到有规划、有计划、有评估、有总结，要制订详细计划，明确演练范围，对指挥调度、应急响应、处置能力等各个环节进行全面考查，检验预案的有效性和可操作性，并不断加以完善。各有关部门要根据自身特点，组织有针对性的应急演练，提高协同应对地下空间突发事件能力。地下空间管理和使用单位要根据相关预案和自身特点，定期组织本单位开展应急处置演练。

　　7.4监督检查

　　地下空间突发事件应急处置工作实行行政领导负责制和责任追究制。市联席会议办公室（市民防办）、各区县政府对本预案的实施情况进行监督检查，督促各有关部门、单位采取措施，及时整改存在的问题。

　　7.5预案管理

　　7.5.1预案解释

　　本预案由市联席会议办公室（市民防办）负责解释。

　　各应急管理工作机构可根据本预案，编制相关应急处置规程，明确地下空间突发事件应急处置相关内容。

　　7.5.2预案管理与修订

　　本预案由市联席会议办公室（市民防办）根据实际情况及时修订，报市应急办审核。

　　7.5.3预案实施

　　本预案由市联席会议办公室（市民防办）组织实施。

　　本预案自印发之日起施行。